所以法院转而判断此案中将不再判断或者审查共同体次级立法在基本权利保护事项上与德国《基本法》的适配性。

EPLO下设包括欧洲公法学会（Academy of European Public Law）在内的11个实体研究机构，还设立了欧洲公法研究书系，旨在建立欧洲公法这一独立学科和研究领域。值得注意的是，因为有退出欧盟的法律机制，英国上院对欧盟法主权限制的担忧不是绝对的，为了履行国内法与欧盟法的协调一致的成员国义务，议会也因此不再拥有单方废除与欧盟法相关的立法权。

这一现象一直为重新审视现代国家理论的根本议题提供契机，如主权理论在当代演变的形态、理想化的治理工程与现实的政治结构、人民意志之间不甚适配时，通过法律机制释放制度张力的重要性。45. 这一认知也与当时国际共运政治领袖的想法存在暗合所以，本文将首先在欧盟法的论域中揭示宪法特质教义的规范功能与现实意涵，希冀引发争鸣或者形成共识。宪法特质教义还能动地进入了现实政治。关于里斯本判决，高仰光于2011年发表过全面的法律分析。

德国联邦宪法法院对于欧盟本质的法律判断体现了对国际法的回归，认为欧盟依然是主权国家组成的实体，即使《马斯特里赫特条约》在成员国基础上建立了一个使得欧洲各民族更为紧密的实体，各民族的政治组织依然存在于成员国层面，而并非存在一个基于欧洲民族的欧洲国家。如前述，早在1994年，宪法对象之特质就用来尝试解释欧盟的宪法特质及其宪制基础。其五，行政复议委员会吸纳和化解争议的能力有限。

[40]2014年修改行政诉讼法时，立法机关也指出应当把行政争议解决的主战场放在行政复议上。也就是说复议委员会对案件的审议应该在复议机构审理案件之后，复议机关负责人决定之前。[37]同前注[5]，应松年文。（2）即使司法性要求复议机构的中立性和独立性，[38]那么可以采取建立议决型复议委员会、专职复议机构或者完善体制机制等多种方法达到这一目的。

从行政复议化解行政争议主渠道的定位出发，增强复议的公正性是改革行政复议委员会制度的基本遵循。（3）在组成上，行政复议委员会由政府工作人员与外部专家学者共同组成，其中政府人员处于主导地位。

[46] 行政复议之所以应当成为化解行政争议的主渠道，是因为行政复议具有明显的优点：[47]（1）受案范围比诉讼广泛，基于行政监督理论，复议可以受理所有行政争议。[32]参见曹鎏：《中国特色行政复议制度的嬗变与演进》，法律出版社2020年版，第127-129页。行政复议委员会要真正发挥实效，既需要完善《征求意见稿》有关复议委员会的规定并在实施条例中将之进一步细化，又需要实践中复议机关对复议委员会的专业性、中立性保持必要的尊重，还需对首长负责制与复议委员会功能的关系等问题进行深入研究。另一方面，在案审会上，会议的主要内容是法律的适用问题。

结语 行政复议委员会产生于行政复议公信力不足的危机。强化主体的中立性和程序的正当性是为了避免不当干预，确保以法律和事实为依据，进而提升复议的纠错率，促进复议吸纳和化解更多的行政争议。（3）增加外部委员的多元性。[5]应当说，既有研究深化了对行政复议委员会的认识，对复议委员会制度的构建具有重要意义。

由于复议委员会是咨询机关，其咨询意见究竟能起到多大作用很令人怀疑。在这种背景下，引入外部人员以增强复议机关中立性的行政复议委员会被寄予了增强复议公正性的厚望。

许多学者亦主张通过修改行政复议法使行政复议成为解决行政争议的主渠道。参见王青斌：《论我国行政复议委员会制度之完善》，载《行政法学研究》2013年第2期。

试点中，有的地方复议委员会意见与政府意见高度一致，极少不一致。[17]参见金国坤：《行政复议委员会：行政复议困局的突破口》，载《国家行政学院学报》2009年第6期。如《哈尔滨市行政复议规定》第55条规定了复议机关负责人对复议委员会意见的否决权，北京市的咨询型复议委员会也是如此。其四，《征求意见稿》规定的咨询型复议委员会在增加复议公正性、促进复议化解争议方面的作用有限。[51]有学者从纠纷解决的独立性、中立性和专业性角度指出，行政复议委员会能够增强复议的独立性、中立性和专业性，从而能够公正有效解决纠纷。虽然有些地方复议机关负责人高度尊重复议委员会的意见，如哈尔滨试点中市长没有否决过一次行政复议委员会的议决意见。

根据北京市复议委员会的试点经验，复议委员会可以通过召开全体会议和案件审理会议开展工作。阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。

但是，既有研究对于行政复议委员会试点的困境、咨询型复议委员会的特点及正当性、行政复议主渠道的目标定位与复议委员会制度的关系等尚未作系统全面的反思与回应。司法部《征求意见稿》确立了行政复议委员会的咨询型定位，有正当性但仍有改进空间。

[29]参见郜风涛主编：《行政复议法教程》，中国法制出版社2011年版，第59页。此时，实质审查案件的仍然是复议机关工作人员，复议委员会的审查流于形式。

增强行政复议的公正性的关键在于强化行政复议的司法性。[42]2020年11月24日，司法部发布《征求意见稿》，将发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用确立为立法目的。（4）成本低、廉价，一般不收费。其三，政府主导案件审理过程限制行政复议委员会发挥作用。

复议机关拒绝采纳复议委员咨询意见时，应当说明理由并公开。[45]参见王万华：《行政复议法的修改与完善——以实质性解决行政争议为视角》，载《法学研究》2019年第5期。

[66]至于所谓三阶构造中复议委员会再次让当事人重新提交材料并听取其意见可能导致重复程序的问题，[67]这是复议委员会对复议机构意见挑肥拣瘦以提升复议公正性所不可避免的成本，是可以承受并有积极效果的。这与复议委员会的议决型定位强调复议机构的中立性独立性不符合，而与咨询型定位的要求相符合。

按照公正性原则构建复议委员会的具体制度，有助于困境破解。正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。

（3）程序简便快捷，不需要法院那样繁琐的程序。这种安排的好处是：（1）尊重了复议机关负责人对咨询意见的否决权，与首长负责制兼容。总之，要明确案件的范围，防止实践中复议委员会审议案件范围被限缩，导致复议委员会无案可办，形同虚设。因此，从实然角度说，行政说和司法说都只关注到了行政复议制度的某一部分，具有片面化、理想化、绝对化的倾向。

[13] （二）行政复议委员会试点的困境 行政复议委员会试点工作虽然取得一定成效，但也存在不少问题。国务院部门根据需要设置，而非必须设置。

（4）韩国和我国台湾地区的议决型复议委员会模式并非复议委员会的唯一模式，日本的行政不服审查会就是咨询型的，[28]这种咨询型的定位也比较适合我国强政府下政府主导行政复议过程和结果的国情。复议委员会审议案件的范围不能过窄，否则复议委员会将没有发挥作用的空间。

其二，明确研究行政复议重大事项的具体内容。二是大多数行政争议得到行政复议的化解，复议后未再启动新的法律程序。